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中国就业培训技术指导中心张亚男副主任在国外职业资格证书注册、管理方面通报

各位领导、各位来宾:

大家上午好。这次会议是一个专题会,主要是把我们十年来在国外职业资格证书注册、管理方面的工作情况向大家做一个通报,并在总结评估的基础上,讨论和研究下一步工作的思路。

一、国外职业资格证书注册管理工作开展情况介绍

(一)工作开展背景及依据

首先要明确我们为什么要引进国外证书?我国至少从1993年起就已经有了我们自己的较完善的职业资格证书体系,为什么还要引进国外职业资格证书?我觉得主要有三个点:第一是,为适应经济全球化、一体化要求和社会经济发展对人才国际化的客观需要。第二是,有利于我国劳动者能够便捷的享受国际上比较先进的、高水平的教育培训和资格认证服务,对提高我国劳动力素质具有促进作用。第三是,有利于国际间职业资格证书交流工作的规范。

由于目前对在我国境内开展相关活动的境外各类职业资格尚缺乏完善的管理,因此有选择地引进国外有影响的职业资格证书,建立国外证书注册管理制度,对国外证书的引进实行统一的行政管理和科学的专业认证,逐步对一些重要的职业(工种)实现职业技能标准和资格证书的国际双边或多边互认就显得非常有必要。

基于以上认识,1996年,经原劳动保障部同意批准,原劳动保障部职业技能鉴定中心成立了国际职业资格证书协调办公室,负责协助行政部门加强对国际证书引进的认证和管理。1998年,为切实做好引进国外职业资格证书的管理工作,规范国外证书机构在我国境内的考试和发证活动,保障我国公民的合法权益,根据《中华人民共和国劳动法》和有关规定,原劳动保障部下发 《关于对引进国外职业资格证书加强管理的通知》。2004年,国务院在对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定中(《中华人民共和国国务院令》第412号),保留了以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册项目为原劳动保障部的行政审批项目之一,要求对此项工作进一步加强管理。

(二)国外职业资格证书注册管理工作流程和情况

为贯彻落实上述文件规定的精神,切实加强国外证书审核注册和运行质量的管理,规范工作和管理程序,受原劳动保障部委托,鉴定中心于2004年制定了《国外职业资格证书注册管理实施细则(试行)的通知》,实施细则主要明确了三方面的内容。

一是进一步明确了注册工作开展的对象,及是拟在中国境内开展国外职业资格认证或职业技能考试且颁发国外职业资格证书或联合颁发相关资格证书的考试或培训机构。

二是细化了注册、审核及认证流程。根据制订的审核注册流程图,在规定的时间内,国际证书办对提交的申请材料进行初审,聘请相关领域专家组成评审委员会进行技术评审后提交技术审核报告,由部行政部门进行行政审批并对外公布。

三是规定了对已注册证书项目进行管理和监督,包括对已注册证书机构进行定期工作情况检查、开展证书项目年度资格复审、在国外证书上加贴注册防伪标签等内容。

(三)已注册国外职业资格证书的工作概况

从2000年开始,先后有16个国外职业资格证书在我部审核注册,基本上是每年注册2至3个项目。这些证书主要来自英国、美国、日本、香港等主要发达国家和地区,涉及到多个职业领域,分别是语言类的有2个,实用日本语和国际交流英语;服务类的有12个,包括:商贸零售、企业行政管理、剑桥商务管理、剑桥旅游管理、国际商业美术设计、国际财务管理、注册金融分析、酒店管理、观光旅游、注册职业采购、企业风险管理、银行风险与监管;制造类的有2个,电子工程和设施管理。据不完全统计,截止到今年10月,在已注册的16个证书项目中,共有超过45万人参加鉴定,超过26万人获得了证书。

二、主要成绩和经验

通过以上对国外证书注册管理工作开展情况的介绍,我们可以看到,在相关文件规定精神的指导下,十年来,我们形成了较完整、成熟的引进注册流程和项目管理模式,取得了一定成绩,也总结出了一些经验,主要包括以下五个方面。

(一)规范流程、切实提高工作质量

目前共有16个证书通过了我部的审核注册,但实际上在中国市场活跃的国外证书远不止这部分。可以说我们对国外证书的注册态度一直是积极而谨慎的,在证书注册过程中始终掌握三条基本原则:一是标准的先进性,引进的证书在内容体系上必须能够反映相关职业的国际先进标准和技术;二是运作的规范性,即证书机构必须具有严格和有效的质量保证体系;三是职业的补充性,引进的证书都是新兴的、高端的项目,也多是我国国家职业资格体系中暂时未能提供服务的项目。

为了保证国外证书的质量,我们特别加强了三方面的管理。一是在国外证书机构及其活动开展方面,要求申请注册的国外证书机构不得独立在国内开展资格认证服务,必须与相应的中国法人机构进行合作,且同一时期内中方合作机构原则上应为一家。二是在证书审核过程中,我们聘请了相关职业领域有资历、有经验的专家,组成评审专家委员会,通过书面审核或评审论证会等形式开展技术审核和论证,形成权威、专业的评审意见、为行政部门的行政审批提供了相对客观、科学的依据。三是对已通过注册证书的管理方面,我们将这些证书纳入到职业资格证书统一管理体系,通过国家职业资格工作网,实现了证书注册信息、获证人员信息等的网上查询、达到了管理统一化、信息化、公开化和透明化的目的。

十年来,已注册国外证书的质量相对较高,没有出现假冒伪劣也没有遭到任何投诉,这也在一定程度上说明了我们的注册管理工作是相对规范的,操作流程及模式是比较成熟的。

(二)严格筛选,适应国家发展需要

随着经济全球化的发展,大家可以看到,我们在一些现代制造业和现代服务业的发展几乎与全球同步,产业本身发展的起点比较高,但人才准备的起点却相对落后于我们产业发展的起点。鉴于此,国外证书的引进注册主要是针对国家职业资格体系中暂时未能提供服务的项目,也主要集中在新兴的、高端的职业领域。在2008年,我们注册了银行风险与监管证书,当时国内市场上急需大批掌握国际成熟的金融风险管理技能、具备国际认证资质的人才,但国家职业体系中还没有对应的资格。时任中国人民银行副行长吴晓灵特致函原劳动保障部,阐述了引进相应国外证书的必要性,建议引进美国的银行风险与监管国际证书,由劳动保障部门统一进行管理。这一过程充分说明了国内相关行业主管部门对我们国外证书注册管理工作的认可,对我们工作体系、内容和质量的肯定。而随后爆发的全球性金融危机也反映出我们证书引进注册的必要性和重要性。

在引进注册的同时,我们的把关也是严格的,对国内已有的职业项目,原则上不重复引进注册。从这个意义上讲,国外证书的引进有利于提升我们在这些新兴产业领域的人才标准要求,使他们的能力标准能实现同国际前沿水平的基本接轨。

我们可以说,逐步从成熟的国外职业资格证书中引进适合于我国国情和我国劳动力市场需求的高质量的证书能有效地推动我国人才管理和劳务流动与国际接轨,有效地填补了国内职业资格证书体系的空白,在一定程度上起到了拾遗补缺的作用,是我国职业资格证书制度重要的和有益的补充。

(三)学习借鉴、充实我国鉴定理念

应当说,我们在受理、注册和管理国外证书的过程中也逐步了解、学习到了国外一些好的经验和做法,这些内容很好的充实了我国鉴定理念,值得借鉴。在我看来,主要有四个方面:

一是英、美主要发达国家在职业资格法律依据建设方面是比较完善的。我们在调查研究的基础上已经汇总、整理了 国外在职业资格领域的相关政策、法规,可以为我国相关配套法规的建设提供参考依据。

二是国外有先进的职业教育、培训理念。其中,英国在探索职业资格与学历资格衔接领域作了多方面的尝试,先是在职业学校教育中推行国家职业资格证书制度,后又设计了学分与资格框架,通过国家调控手段实现职业资格和学历资格地位的平等化和相互可转移化,为终身教育的实施提供了重要的制度保障。

三是国外证书机构在证书内容体系方面具有一定的先进性。在职业标准制定、命题技术、课程模式、培训教学、考试认证方式和管理等方面有许多先进的理念和方法值得借鉴。

四是有规范严格的质量控制体系。从我们已经注册的证书来看,这些全球知名的证书机构能够在激烈的市场竞争中保持自己的权威性就得益于严格规范、持续有效的质量保证体系。我们在与英国苏格兰资格监管局、美国教育考试服务中心等国际知名证书、认证机构的多次交流过程中也了解到质量控制同样也是对方最关注的问题。这些机构也都有一套健全、有效的质量保证体系,可以从理念、方法、内容和模式等方面为我国职业技能鉴定工作实现向质量第一、兼管规模的转变提供借鉴。

我们可以看到发达国家的职业资格证书体系具有以下共性:以能力为本位、政府严格把关、法规体系丰富健全、评估体系科学全面、职业资格与学历资格融合互通、行业企业参与度高。稍后,我们的部分证书机构代表会向大家展示各自证书的内容、管理方式,分享一些工作经验。

(四)扩大影响、推动证书国际互认

在学习借鉴国外先进理念、技术和经验的过程中,通过国际证书办的平台,我们也加强了与国外证书、认证机构的交流与沟通,开展了多方位的合作,同时也向国外介绍和宣传了我国的职业资格证书制度,在一定程度上推动并实现了证书的国际互认。

我们对教育部留学生服务中心和英国苏格兰资格监管局合作在国内合作开展的英国高等教育文凭项目进行认可就是一个很好的例子。受原劳动保障部的委托,我们对该项目进行了整体的评估和认证,对向参加该项目学习并经认证合格的学员颁发相应职业的中国国家职业资格证书,同时苏格兰资格监管局也承认我国的国家职业资格证书在苏格兰的效力,也就是说我们的职业资格证书得到了英方的认可。可以说,这是国内教育与劳动部门的一次强强联手,是在学历教育与职业资格衔接领域的一次有益的尝试,为推进我国国家职业资格证书参照国际惯例,实行双边或多边互认提供了宝贵的经验。

(五)夯实基础、加强技术体系建设和理论研究工作

为实现国外证书注册管理工作的科学化、正规化建设,我们从技术体系开发和理论体系研究两方面入手,不断夯实国外证书注册管理基础工作建设。

不断完善技术体系开发。依托国家职业资格工作网建立了国际证书注册管理平台,一方面实现了拟开展活动的国外证书机构网上申请、技术审核等功能,建立了科学的网络化管理模式。另一方面,有效地对已注册证书项目的宣传推广、信息发布、证书信息上传和查询等工作进行了监管,增强了管理上的统一性、公开性和透明性,提高了国外证书项目的认知度和可信度。

积极开展理论体系研究。我们组织专家陆续开展了 "国际职业资格证书体系的调查研究"、"引进国外职业资格证书技术评价指标体系研究"和"已引进国际职业资格证书推广实施模式研究"三个课题的研究工作。这三个课题相辅相成,各有侧重,分别从14个主要国家和地区职业资格证书体系的建设情况、国外职业资格证书引进注册标准、已注册证书实施现状和推广效果三个方面展开,旨在为建立科学的国外职业资格证书注册管理技术评价体系提供丰富充足的理论依据和技术方法,可以为探索中国职业资格证书融入国际职业资格证书体系,促进中国职业资格证书与各国职业资格证书的互认提供有效的依据。

课题开展以来已经取得了阶段性成果。根据部领导的指示和要求,我们在"国际职业资格证书体系的调查研究"课题韩国子课题的基础上进行了归纳和提炼,形成了关于韩国民间(私人)资格体系情况的专题报告,得到了部领导的肯定与好评,认为此项研究对于我们的相关工作有启发,对我们鉴定工作格局有借鉴,要求我们对其他有类似制度的国家再做些深入研究,为职业资格设置管理条例提供参考借鉴。

下午有关专家和相关课题组负责人将就课题的开展情况和国际证书注册管理平台进行详细的介绍。

三、存在的问题和工作建议

回顾国外证书注册管理工作的开展情况,在肯定成绩、总结经验的同时,我们也应该看到目前国外证书领域也存在一定问题,针对这些问题,我们提出了以下三方面的工作建议,供大家讨论。

(一) 进一步规范工作、着重加强法规建设

"以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册"作为我部的行政审批项目之一,目前仅有18号文和实施细则两个文件与之配套来指导工作。这无论从法律效力和管理力度来看都稍显薄弱,一方面出现了部分不法机构的有恃无恐,另一方面也造成了我们工作的被动和压力。 412号令颁布后,原劳动保障部拟着手起草对国外职业资格证书注册审核的部颁规章,后因大部制改革等原因暂缓。现在,新的人力资源和社会保障部的成立加强了管理的强度和力度,对此项工作也是有力的支持。

为贯彻落实国办2007年73号文和部发2008年8号文关于职业资格清理的要求,配合《职业技能培训和鉴定条例》和《职业资格条例》的起草、出台等部里现有工作重点,建议针对国外证书领域存在的问题,从清理入手,对未经我部审核注册的、涉及到各地、各部门(行业)或社会化运行的国外职业资格证书及相关活动情况进行摸底和排查。我们也将继续配合部里完善相关配套法规的建设工作,积极提供已有的工作和研究成果,供有关司局参考。

(二)完善注册管理体系建设,扩大国际交流合作

要继续完善专家评审机制。作为一项行政审批项目,过去的证书审核注册仍以行政手段管理为主,专家技术手段的支持力度还不充分。我们建议建立固定的专家评估机制,加强技术审核和科学管理的力度。这项工作开展好了可以有效解决证书审核注册的入口问题,为行政审批提供科学、合理的评审指标、数据依据和权威意见。

要探索建立证书退出机制。已注册的16个证书整体运行情况较好,但也存在个别证书项目运行欠规范、质量不高的现象。国外证书机构也应该认识到注册并不是终身制。我们也正在研究相应的证书退出机制,对违规违纪、质量低下的证书机构及其证书项目取消注册资格,建立质量管理长效机制,保证证书质量,保障劳动者的合法权益。

同时我们也要继续加强在国外证书的研究、借鉴、引进方面对国内外进行协调和联系、开展与国外证书有关的学术交流、科学研究等工作,扩大国际交流与合作,为协助行政部门加强对国际证书引进的认证和管理提供高质量的服务。

(三)解决未注册遗留项目问题,保持工作的延续性

由于职业资格清理工作和大部制改革等原因,国外证书的注册工作暂缓了。但目前有近十个申请材料齐备的国外证书已经完成了专家技术审核论证,准备进入行政审批流程。这批遗留未注册的项目多是填补国内空白、市场需求较大,对提高劳动者职业技能和就业能力有一定的促进作用。鉴于上述情况,我们建议对遗留证书问题,按照现有规定、流程和体系对其进行注册认可,以保证我们工作的持续性,保持较好的国际影响。

以上就是对国外职业资格证书注册管理工作开展情况的回顾和总结。很高兴今天相关司局在百忙中出席,对这项工作给予了高度重视和关注。希望大家可以利用这次机会,能够开诚布公,共同来讨论并摸索出一套行之有效的管理模式,把国外证书引进、注册、管理工作更往前推进一步,使国际证书在我们国家职业资格证书制度建设和职业教育培训的发展中起到应有的作用,成为我们国家职业资格证书强有力的补充。

谢谢大家!

2009-11-12

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